收缩的城市：城市化的另一面

星塔传奇

　　城市转型之路如何选择，决定城市如何向上生长。

　　　　“收缩城市(shrinking city)”可以定义为一个城市地域——包括整个城市、城市局部地区、整个都市区或者一个城镇——经历人口流失、经济衰退、就业减少以及社会问题等诸多结构性危机的症状。

　　它的存在并不孤独，在中国有一批这样的收缩城市（镇）。”近日，清华大学教授龙瀛在上海金融与法律研究院举办的鸿儒论道上，针对“收缩城市”做了一次演讲，他认为中国城镇化加速的另一面，是城镇的收缩也在同步进行。

　　“中国的城镇化正是在这样一个交织过程中进行的。”龙瀛表示，城市和人一样，都有生老病死，城市也自有其发展规律。所谓收缩城市的“收缩”客观上来说，它是一个中性的词汇，并不是说这个城市是一个破败的城市、失落的城市。

　　4月8日，国家发改委公布2019年新型城镇化建设重点任务，首提“收缩城市”。指出收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

　　中国城市化的另一面

　　“中国的城市化与美国引领的高科技发展,是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。”诺贝尔经济学奖获得者、前世界银行副行长斯蒂格利茨(J.E.Stiglitz)曾说。

　　国家统计局2019年1月公布的数据显示，2018年中国城镇人口占总人口比重为59.58%。根据《国家人口发展规划（2016—2030年）》，到2030年中国常住人口城镇化率要达到70%。从2017年开始，全国多地涌现
　　“抢人大战”，西安、武汉、成都、郑州、济南等地出台人才引进、落户等优惠条件。2019年以来，四线城市以及县级城市加入，如江苏昆山、浙江绍兴上虞也出台人才落户新政。

　　然而，龙瀛通过观察和研究，从第六次、第五次人口普查数据中发现，中国有很多城市人口正在减少。“有些资源枯竭型的城市，人口正在流失，比如黑龙江的四大煤城，无一例外属于收缩城市。”龙瀛说，并不是单单东北城市会有这一现象，比如紧挨上海的周边城市，也出现人口流出本地流向上海，出现城市人口减少的现象。此外，一些转型中的工业城市，也属于收缩城市。

　　根据统计数据的比对，2000至2010年间，按照行政视角对城市的定义，中国650个行政城市中有180个城市人口在流失。其中包括41个地级市和139个县级市。从乡镇街道办事处来看，在中国全部的39007个乡镇街道办事处中，有19882个乡镇街道办事处在2000—2010年期间出现了人口收缩，总面积达到324万平方公里，几乎涵盖了三分之一的中国领土。

　　近年来东北因经济增长缓慢和人口流失成为人们关注的的话题。根据2013年国务院颁布的《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020）》，东北有37个不同行政级别的资源型城市，其中衰退型资源城市19个，是全国衰退型资源城市占比最高的区域。龙瀛对黑龙江伊春做了典型分析，在他的研究中用详实的数据讲述了这座资源型城市的收缩。

　　作为林业大市，伊春从上个世纪80年代步入森林资源衰竭的境地。此后钢铁行业接力林业成为伊春第一大产业，在近年钢铁行业去产能风暴下，伊春最大钢铁企业——西林钢铁在2018年破产，伊春主要依赖的产业相继倒下。根据《伊春市城市总体规划（2001～2020）》，到2020年伊春人口将增至140万，经过2017年修订，这一目标减少了20万人，至115万～120万人。然而，2000年时伊春人口达到了顶峰132万人，截止到2017年末，伊春人口减少至115.9万人。“当前东北地区的收缩城市，以资源型城市为主，未来随着大量资源型城市进入生命周期后半程，以及全球能源消费结构的变化，和我国经济结构转型对资源产品需求的变化，大量资源型城市将极有可能成为新的收缩城市。”龙瀛表示。

　　龙瀛分析中国收缩城市有四个特点：第一，规模较大。第二，人口下降，土地上升。每个城市人口在变少，但土地开发、城镇建设用地范围在增长。第三，人口流失程度小。城市边界一直变化，行政边界经常调整，造成土地断代。第四，人口减少，经济持续发展。中国收缩城市滞后体现在，先是人口变少，过两年经济下滑，再过三年，物质空间变差。

　　“中国收缩城市和国际上相比，数量多、程度少，有空间扩张的悖论，有经济增长的态势。但不是所有收缩城市都在增长，2000到2010年经济在增长，最近一部分城市GDP已经下滑，包括伊春、齐齐哈尔。”龙瀛表示。

　　“一个收缩城市，如果它的公共空间的品质都开始发生衰败，老百姓的心里可能也会感觉到颓废。”
　　全球收缩城市下的中国

　　国际上对于收缩城市的定义，源自豪伯曼（HauBermann）等人于1988年正式提出的“收缩城市”（ShrinkingCity）的概念，主要是指城市因经济衰退和人口流失导致的城市变化。目前学界对收缩城市的定义尚无统一定论，但从关注核心因素来看，人们将人口流失作为评判收缩城市的标准。

　　德国学者奥斯华尔特（Oswalt）认为，一座城市人口流失的数量占总人口至少10%，或年均人口流失率大于1%，则定义为收缩城市；另一位德国学者则认为，一座城市人口持续流失两年，则将其定义为收缩城市。

　　造成人口流失形成收缩城市，往往有很多原因。导致人口净流出的原因有两个：第一是全球与地方的经济危机，如全球金融危机、产能过剩与地方性的资源枯竭及比较优势降低；第二是政治、经济等社会制度的变迁。全球收缩城市典型的地区，如去工业化形成的美国锈带地区，底特律、克利夫兰、布法罗目前面临严重的人口流出。
　　
　　从数据的排名来看，国际收缩城市数量第一位是美国，第二是德国，然后是法国、英国，中国位居第五。中国平均收缩比例是9%，美国达到28%。
　　
　　城市规划如何改变

　　　　面对这一进程加剧的变化，龙瀛联合了国内一批学者，成立北京城市实验室，试图了解清楚当前中国的收缩城市。经历了四十年的改革开放，中国城市发展快速地迈向城市化，在快节奏的发展中，城市扩大与城市收缩相伴进行，城市的分化增长成为当前中国城市发展的新现象之一。

　　“我们研究收缩城市，目的是回答我们城市规划如何面对和怎么办。”龙瀛说。

　　现实是，中国收缩城市调研非常困难，第一是行政区划的地理范围伴随城市化进程在变化，第二，从人口统计来看，人口预测一直在增长，并未制定人口减少下的规划，“为了增长而规划”是过去20年来中国城市发展的普遍范式。

　　龙瀛调研了美国五大湖锈带地区，底特律、弗林特、扬斯敦、克利夫兰、匹兹堡和布法罗。锈带地区是指美国东北部以钢铁产业为主的制造业凋零，导致工业衰落、工厂关门、失业率增加而使闲置设备锈迹斑斑，被人形象称为“锈带”，是典型的收缩城市的代表。

　　“我们走访了美国的扬斯敦、底特律、芝加哥，当地人认为不能下车，认为是美国最危险的地方。”龙瀛说，这里的常住人口比过去少了80%，很多窗户已经破败，很多服务很难跟上。

　　龙瀛提到一个细节，在一个停车场，唯一停放的车辆是龙瀛驾驶的汽车。在停车场边的7-11便利店购买东西，需要隔着金属网将银行卡递进去。“我们看了这一场景，感觉充满了危险。很多院落无人照料，没有出售出去，安装了无线监控进行自动报警。”龙瀛说，在当地的规划局，办理最多的是拆除许可证，告诉你如何拆除。

　　针对城市收缩，学界提出在城市收缩状态下的“精明增长”的概念。从以经济增长为主导的规划，转变为在收缩中发展。扬斯敦也采取这一理念，从2002年开始，扬斯敦市政府制定《扬斯敦2010规划》，基于新的规划，重点面向如何收缩发展，营造更健康可持续发展的城市环境。

　　扬斯敦采取建立城市绿色空间网络，利用原有工业水道改建公众休闲娱乐场所，将原本分离的公园、开放空间连接成一个整体；设立土地银行，将大量荒置的土地和房产收回统一管理经营，优先满足公共服务；面向大众参与，有超过800人参加了11个邻里单位规划的讨论会等策略。

　　“虽然中美收缩城市很多方面基本不可比，但美国这一地带在空间表征层面，应该是中国一部分收缩城市的未来。可能再过十年，中国很多城市也会变成美国那样。”龙瀛说，这对未来政策规划的制定提出了挑战。

　　城市化背景下，大城市、中心城市日趋成为明日之星，人口渐趋收缩的城市不应任其自然衰败，城市的治理不应仅仅看重人口的流动，应该重视规划与经济发展、人口增长、自然环境、城市功能相协调。城市转型之路如何选择，决定城市如何向上生长。



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